Voyage au centre de la démocratie

Une étude de législation comparée en septembre 2002 (service des affaires européennes du Sénat)

Si en France le référendum est actuellement impossible en raison de sa nature plébiscitaire, il n'en va de même dans les pays où se pratique une démocratie d'opinion et où la consultation du peuple est un passage obligé. La présente étude analyse les dispositions nationales relatives au référendum d'initiative populaire en Italie et en Suisse, seuls pays européens où il existe. En effet, en Autriche et au Portugal, si le mécanisme de l'initiative populaire permet à une fraction du corps électoral de saisir le Parlement fédéral d'une proposition, il n'entraîne pas nécessairement l'organisation d'un référendum. L'organisation d'un référendum d'initiative populaire était jusqu'alors d'une organisation délicate mais aujourd'hui avec les moyens modernes de communication (internet, bureau de vote électronique) rien ne s'oppose à la mise en place de consultations sur des sujets de société et d'impliquer l'opinion publique à la gestion de l'Etat.

L'étude examine également l'exemple californien, la Californie étant l'État américain qui recourt le plus souvent au référendum.

L'analyse des dispositions italiennes, suisses et californiennes montre que :

• dans les trois cas, le référendum d'initiative populaire donne aux électeurs un droit de veto
• sur certains textes que le Parlement vient d'adopter ;
• en Italie, les lois en vigueur peuvent être abrogées par un référendum d'initiative populaire;
• en Suisse et en Californie, une fraction du corps électoral peut, par référendum, demander l'adoption de textes législatifs.

ITALIE - SUISSE - CALIFORNIE

1) En Italie, en Suisse et en Californie, le référendum d'initiative populaire donne aux électeurs un droit de veto sur certains textes que le Parlement vient d'adopter.

 Après leur adoption et avant leur entrée en vigueur, certains textes peuvent être soumis à référendum à la demande d'une partie du corps électoral. La demande de référendum a un effet suspensif : l'entrée en vigueur de la norme attaquée est subordonnée au résultat du vote.

Le délai référendaire est exprimé de façon légèrement différente, à la fois en terme de longueur et de point de départ, mais il est dans les trois cas de l'ordre de trois mois.Cette procédure, qui subordonne l'entrée en vigueur de la norme contestée à l'approbation de la

majorité des électeurs, s'applique :

• à presque toutes les lois en Californie
• à toutes les lois fédérales et aux arrêtés fédéraux les plus importants en Suisse ;
• aux lois constitutionnelles en Italie, dans la mesure où elles n'ont pas recueilli la majorité des deux tiers des membres de chaque assemblée lors de la seconde délibération.

La procédure est mise en oeuvre à la demande de 500 000 électeurs en Italie, de 50 000 électeurs en Suisse, et d'un nombre d'électeurs égal à 5 % des personnes ayant participé à la dernière élection du gouverneur en Californie, ce qui représente environ 400 000 électeurs.

Pour empêcher ce dispositif de paralyser le législateur, ce dernier peut, en Suisse et en Californie, qualifier une loi d'urgente. En Suisse, l'urgence annule l'effet suspensif de la demande de référendum et permet à la norme attaquée d'entrer immédiatement en vigueur, tandis que, en Californie, elle la soustrait définitivement au champ du référendum. De plus, la Constitution californienne exclut qu'une demande de référendum puisse être présentée contre certaines lois, en particulier contre les lois fiscales ou budgétaires.

2) En Italie, les lois en vigueur peuvent être abrogées par un référendum d'initiative populaire

Presque toutes les normes de rang législatif peuvent, à la demande de 500 000 électeurs, être soumises à référendum en vue de leur abrogation, la demande d'abrogation portant sur tout ou partie de la norme contestée.

Cependant, certains textes ne peuvent pas faire l'objet d'un référendum abrogatif. La Constitution l'exclut pour les lois fiscales et budgétaires, pour les lois d'amnistie et de remise de peine, ainsi que pour les lois autorisant la ratification de traités internationaux. En outre, la Cour constitutionnelle, qui contrôle la recevabilité des demandes de référendum abrogatif, a peu à peu élaboré un ensemble de règles encadrant l'utilisation de ce dispositif. Elle a ainsi soustrait à son champ d'application les normes de rang supérieur à la loi ordinaire. Elle rejette également les demandes de référendum lorsque l'abrogation demandée risque d'altérer l'équilibre institutionnel.

Pour que la norme contestée soit abrogée, il faut, d'une part, que la majorité des votants approuve la proposition et, d'autre part, que la participation électorale atteigne 50 %.

3) En Suisse et en Californie, une fraction du corps électoral peut, par référendum, demander l'adoption de certains textes législatifs

En Californie, les initiatives populaires, qui peuvent avoir pour objet une révision de la Constitution ou l'adoption d'une loi ordinaire, sont soumises à référendum en dehors de toute intervention du Parlement.

Selon qu'elle porte sur une matière constitutionnelle ou législative, une telle initiative doit être présentée par un nombre minimal d'électeurs égal à 8 % ou à 5 % des personnes ayant participé à la dernière élection du gouverneur. Le dépôt de l'initiative populaire entraîne automatiquement l'organisation d'un référendum, à l'issue duquel la norme proposée peut être définitivement adoptée.

Si le Parlement conserve la possibilité de la modifier ou de l'abroger, la loi alors adoptée par le Parlement doit, à son tour, être validée par référendum.

En Suisse, au niveau fédéral, l'initiative populaire doit être présentée par 100 000 électeurs.

Elle ne peut être mise en oeuvre qu'en matière constitutionnelle.

Sauf dans le cas exceptionnel où elle porte sur une révision totale de la Constitution, l'initiative n'est pas directement soumise aux électeurs, mais elle est d'abord examinée par le Parlement fédéral.

Lorsque l'initiative est rédigée, c'est-à-dire susceptible d'être insérée telle quelle dans la Constitution, le Parlement fédéral peut présenter une contre-proposition. Le référendum porte donc soit sur le texte de l'initiative, soit à la fois sur ce texte et sur la contre-proposition.

En revanche, lorsque l'initiative est présentée sous forme de principes généraux et que le Parlement fédéral ne l'approuve pas, un premier référendum, portant sur l'opportunité de la révision, doit être organisé. Ensuite, si la majorité des votants approuve le principe de la révision, le Parlement fédéral doit élaborer une proposition de révision constitutionnelle, elle-même soumise à référendum. Lorsque le Parlement fédéral approuve une demande présentée en termes généraux, il élabore directement une proposition de révision constitutionnelle, également soumise à référendum.

Les propositions de révision constitutionnelle, qu'elles résultent d'une demande rédigée ou qu'elles aient été élaborées par le Parlement fédéral, doivent être approuvées à la double majorité des votants et des cantons.